La autonomía de los municipios tiene rango constitucional, y si bien hay juristas que consideran que la misma tiene un carácter «relativo» en cuanto a las atribuciones que se les conceden, dicha autonomía alcanza para que puedan administrarse por sí mismos, dictar sus propias normas, gobernarse por autoridades elegidas a través del voto popular y generar sus propios recursos.
En la provincia de Buenos Aires la autonomía municipal se encuentra regulada por la ley orgánica de municipalidades (el decreto-ley 6769, sancionado en 1958), leyes posteriores dictadas por la Legislatura provincial y los distintos fallos de la Suprema Corte que han ido sentando jurisprudencia en lo que respecta al ejercicio de sus responsabilidades. Más allá de ciertas restricciones, como la imposibilidad de poder sancionar una carta orgánica propia o la facultad de cobrar ciertos tributos, la autonomía de los municipios bonaerenses otorga suficientes herramientas como para desarrollar políticas públicas en el plano local, que intervengan sobre la realidad socioeconómica de la población de cada comuna.
La discusión sobre los recursos económicos municipales es central, puesto que cualquier debate sobre la injerencia gubernamental sobre un territorio, materia o colectivo social es incompleto si no se estudia en profundidad la capacidad estatal en materia presupuestaria. En los últimos años, la esfera municipal bonaerense (y argentina) ha tenido que enfrentar diversos desafíos en materia social, política y de gestión. Las medidas desplegadas por Mauricio Macri y María Eugenia Vidal generaron altos niveles de pobreza, desempleo y precariedad en las condiciones laborales, llevando a los gobiernos locales a tener que dar respuestas a cuestiones que hasta ese entonces resolvían los niveles provinciales o nacionales.
El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) está conformada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Capital Federal), y los 29 municipios que integran el “conurbano bonaerense” y pertenecen a la Provincia de Buenos Aires.
La configuración socioterritorial del conurbano se caracteriza por su elevada diversidad. Dentro de esta diversidad, la pauta general es que la mejor dotación de servicios se encuentra asociada a la cercanía a la ciudad de Buenos Aires y a las vías férreas. Ello es consistente con la expansión geográfica que caracterizó a la Región Metropolitana.
A diferencia de lo que ocurre con la Ciudad de Buenos Aires, que está gobernada por autoridades locales que cuentan con uno de los presupuestos más importantes del país, los municipios del conurbano tienen una autonomía financiera condicionada por los fondos que les gira el gobierno provincial y los planes de obra pública que allí realiza el gobierno nacional. Para resumir en un solo ejemplo esta situación basta con echar un vistazo al dinero que la Capital Federal dispone para la refacción de vías peatonales (veredas): $2.347.635.752, ciento cincuenta y cuatro millones de pesos más que el presupuesto total de Florencio Varela para el año en curso ($2.193.401.959,47).
Asimismo, el conurbano bonaerense muestra una elevada heterogeneidad, con partidos que exhiben marcadas diferencias en el volumen de población residente en cada uno de ellos, en su dinámica demográfica, y en su estructura social. Las diferencias en la infraestructura de servicios urbanos y domiciliarios también son muy marcadas. Una comparación entre los indicadores de las distintas regiones muestra una fuerte disparidad, tanto en la dotación de ciertos servicios como en la calidad de los mismos. Los partidos ubicados en el segundo cordón (los más alejados de la ciudad de Buenos Aires) son los que exhiben las peores marcas. Estos municipios concentran un elevado déficit de infraestructura junto a un importante crecimiento demográfico. La heterogeneidad se extiende también a los partidos del primer cordón.
Los intendentes son los encargados de elaborar los presupuestos que luego se votan en los Concejos Deliberantes. Para su confección, las autoridades municipales cuentan tres vías de financiamiento:
– La coparticipación, formada por la masa de dinero que el Gobierno provincial distribuye entre los 135 Partidos bonaerenses. Ese número proviene de la coparticipación federal y los impuestos que recauda la provincia (Ingresos Brutos, inmobiliario, automotor, etc).
– Los recursos de la propia jurisdicción, que pueden ser ordinarios o extraordinarios. Los ordinarios son aquellos que tienen que ver con actividades habituales del Estado municipal, ya sean originarios (como los provenientes del dominio fiscal, inmobiliario, mobiliario y de empresas públicas o municipales) o derivados (impuestos, las tasas y las contribuciones). Por otra parte, los extraordinarios son los formados por créditos públicos -empréstitos y bonos municipales-, o por la enajenación de activos -bienes municipales-.
Dos tasas, la de servicios generales y la de seguridad e higiene, componen el 75-80 por ciento de la recaudación, en especial en municipios grandes y metropolitanos.
– Las denominadas “Transferencias Especiales”, entre las cuales están los porcentajes correspondientes a los Juegos de Azar, el Fondo de Inclusión Social y el Fondo de Infraestructura Escolar, entre otros.
El cuadro muestra las diferencias presupuestarias que existen entre los municipios del Gran Buenos Aires: mientras que en La Matanza el promedio anual por habitante es de 4.503 pesos, los municipios de San Isidro y Vicente López se encuentran en torno a los 30.000 pesos por persona. A estos números hay que sumar que los intendentes Gustavo Posse (San Isidro) y Jorge Macri (Vicente López) no tiene muchas obras de infraestructura básica que realizar, dado que la totalidad de las calles que hay en sus distritos se encuentran asfaltadas, con buena iluminación y sus desagües en perfecto estado. En tanto que, al otro extremo de la lista, la intendenta Verónica Magario debe arreglárselas con los poco más de diez mil millones de pesos que dispone para gestionar un municipio con necesidades básicas de infraestructura insatisfechas. Y más de dos millones de vecinos viviendo dentro de sus límites.
Como se ha visto en el cuadro, estos recursos, tanto los que gira la provincia como los que generan los propios municipios, son bastante escasos en relación a la cantidad de habitantes que tiene cada uno de los partidos del Gran Buenos Aires, y también en relación a las necesidades de infraestructura que tienen estos territorios.
Si se comparan en la relación presupuestos por habitantes del conurbano con los que manejan los municipios del interior bonaerense, la diferencia es similar a lo que sucede en la comparación con la Capital Federal. También estremece la comparación con los ingresos y gastos que tienen las grandes ciudades del país que cuentan con un régimen de administración municipal (Córdoba, Rosario, etc.).
El presupuesto es la herramienta de planificación anual que nos permite conocer cuál es el conjunto de recursos que tiene para disponer el Municipio, y las inversiones o gastos que llevará a cabo durante los 365 días que dure el ejercicio de gastos e inversión pública. Expone cuáles son las prioridades de la gestión, que obras se proyectan hacer y los servicios establecidos a cada sector municipal. También se determinan los responsables de las tareas, los beneficiarios de cada acción y los recursos necesarios para cada una de ellas.
A partir del diagnóstico planteado sobre la situación presupuestaria del conurbano, nuestro objetivo debe ser el diseño de conjunto de políticas que tiendan a reducir la (ay!) grieta existente entre los municipios, y de estos con respecto a la Capital Federal, generando las condiciones para ir hacia una distribución justa de los recursos públicos en el Área Metropolitana de Buenos Aires.
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